10세기 고려 성종과 고려의 국가 체제 | 왕건이 세운 고려를 성종이 바꿨다. 고려 국가 체제가 달라진 결정적 이유

고려가 후삼국을 통일했다고 해서 곧바로 중앙집권적인 국가가 완성된 것은 아니었습니다. 왕건이 세운 고려는 여러 지방 세력과 함께 나라를 운영해야 했고, 성종은 이러한 고려를 보다 체계적인 국가로 바꾸기 위한 제도 정비에 힘을 기울였습니다.

 

10세기 고려 성종과 고려의 국가 체제 ❘ 왕건이 세운 고려를 성종이 바꿨다. 고려 국가 체제가 달라진 결정적 이유

 

호족 중심의 고려를 바꾸기 시작한 성종

고려의 역사를 이야기할 때 태조 왕건의 고려 건국과 후삼국 통일은 가장 먼저 떠올리게 되는 사건입니다. 하지만 왕건이 918년 고려를 세우고 936년 후삼국을 통일했다고 해서 왕이 나라 전체를 마음대로 다스릴 수 있었던 것은 아니었습니다. 고려를 세우고 통일하는 과정에서 왕건은 각 지역의 호족 세력과 손을 잡아야 했습니다. 지방의 호족들은 자신이 다스리던 지역에서 상당한 영향력을 가지고 있었고 군사력과 경제력을 함께 갖춘 경우도 많았습니다. 왕건에게 호족은 고려를 만드는 데 꼭 필요한 협력자였지만 동시에 왕권을 제한할 수 있는 세력이기도 했습니다. 태조 왕건은 혼인 정책과 회유 정책을 통해 여러 호족과 관계를 맺었고 이들을 고려의 새로운 질서 안으로 끌어들였습니다. 이러한 방식은 후삼국 통일을 이루는 데 큰 도움이 되었지만 시간이 지나면서 왕권과 지방 세력 사이의 관계를 어떻게 정리할 것인가라는 문제가 남았습니다. 성종은 바로 이러한 상황에서 왕위에 올랐습니다.

 

성종은 981년 경종이 왕위를 물려주면서 왕이 되었으며 997년까지 재위했습니다. 성종의 시대는 고려가 단순히 후삼국을 통일한 왕조에서 벗어나 국가 운영의 틀을 갖추어 가던 시기였습니다. 성종은 지방의 호족들에게 의존하는 방식에서 벗어나 중앙에서 지방을 통제할 수 있는 행정 체계를 마련하려고 했습니다. 동시에 왕을 중심으로 국가를 운영할 수 있도록 중앙 정치 조직도 정비했습니다. 성종의 개혁에서 중요한 출발점이 된 사건은 982년에 있었습니다. 성종은 즉위한 다음 해인 982년 6월 경관 5품 이상의 관리들에게 당시 정치의 문제점과 개선 방향을 논의하도록 했습니다. 이때 최승로가 올린 것이 바로 시무 28조였습니다. 최승로는 태조부터 경종까지 다섯 왕의 정치에 대해 평가하고 성종이 앞으로 어떤 정치를 해야 하는지 구체적인 의견을 제시했습니다. 시무 28조에서 특히 중요한 부분은 왕권을 중심으로 한 중앙집권적인 정치 체제를 마련해야 한다는 생각이었습니다. 최승로는 불교가 국가와 사회에서 지나치게 많은 영향을 미치는 문제를 지적하는 한편 백성을 안정시키고 국가의 질서를 바로잡기 위해 유교적 정치 원리를 활용할 것을 제안했습니다. 또한 지방의 호족들이 백성을 함부로 다루는 문제를 지적하면서 중앙에서 지방관을 파견해야 한다고 주장했습니다. 이러한 제안은 단순한 정치 조언에 그치지 않았습니다.

 

성종은 최승로의 의견을 포함한 여러 정책을 받아들이면서 고려의 국가 체제를 정비하기 시작했습니다. 특히 지방관을 파견하고 중앙의 행정 조직을 정리하는 것은 왕권을 강화하는 데 직접적인 영향을 미치는 일이었습니다. 성종 이전 고려에서는 지방의 모든 지역에 중앙에서 지방관을 파견하기 어려웠습니다. 중앙 정부의 힘이 아직 충분히 미치지 못했기 때문에 지방의 실제 행정은 그 지역의 호족이나 향리 세력에게 상당 부분 맡겨져 있었습니다. 이런 상황에서는 같은 고려라는 나라 안에서도 지역마다 행정 방식이 달라질 수밖에 없었습니다. 성종은 이 문제를 해결하기 위해 지방 행정 조직을 정비했습니다. 983년에는 전국의 중요한 지역에 12목을 설치하고 지방관을 파견했습니다. 12목의 설치는 고려 건국 이후 중앙 정부가 지방에 직접 관리를 파견한 중요한 변화였습니다. 단순히 행정구역의 이름을 바꾼 것이 아니라 중앙 정부의 명령이 지방에 직접 전달될 수 있는 통로를 만든 것이었습니다.

 

12목이 설치되면서 지방의 호족이 가지고 있던 독자적인 영향력도 조금씩 줄어들기 시작했습니다. 물론 성종 때부터 모든 지방이 중앙 정부의 직접 통치를 받은 것은 아니었습니다. 지방 행정은 이후에도 계속 보완되어야 했고 현종 때에 이르러 더욱 체계적으로 정비되었습니다. 하지만 성종의 12목 설치는 고려가 지방을 중앙에서 관리하는 방향으로 나아가는 중요한 출발점이었습니다. 성종은 지방관이 실제로 업무를 수행할 수 있도록 제도도 보완했습니다. 986년에는 12목의 지방관이 가족을 데리고 부임할 수 있도록 했고 987년에는 12목에 경학박사와 의학박사를 보내 지방 교육을 담당하게 했습니다. 993년에는 개경과 서경 및 12목에 상평창을 설치해 물가를 조절하는 기능도 강화했습니다. 이런 조치는 지방관을 단순히 보내는 것에서 끝나는 것이 아니라 지방에서 중앙의 행정이 안정적으로 작동하도록 만드는 과정이었습니다.

 

성종의 국가 체제 정비는 결국 고려를 왕과 지방 호족이 함께 이끌던 초기 국가에서 중앙의 관료 조직을 통해 전국을 관리하는 국가로 변화시키는 과정이었다고 볼 수 있습니다. 왕건이 고려라는 나라를 만들었다면 성종은 그 나라가 실제로 움직일 수 있는 제도적 틀을 만들어 나갔던 것입니다.

 

중앙 관제와 유교적 정치 질서

성종이 추진한 국가 체제 정비에서 지방 제도만큼 중요한 것이 중앙 정치 조직의 개편이었습니다. 고려 초기에는 태봉과 신라의 제도를 함께 사용하면서 새로운 국가를 운영했습니다. 왕건이 고려를 세운 직후부터 모든 제도를 완전히 새롭게 만들 수 있었던 것은 아니었습니다. 후삼국을 통일하고 나라의 기반을 안정시키는 일이 우선이었기 때문입니다. 하지만 시간이 지나면서 기존 제도를 정리하고 고려의 실정에 맞는 중앙 관제가 필요해졌습니다. 성종은 당나라와 송나라의 제도를 참고하면서 고려의 중앙 정치 조직을 정비했습니다. 이 과정에서 내사문하성과 상서성을 중심으로 하는 중앙 관제가 마련되었고 상서성 아래에 6관을 두어 국가의 행정 업무를 나누어 맡도록 했습니다.

 

이후 995년에 관제가 다시 정비되면서 상서성 아래에 이부, 병부, 호부, 형부, 예부, 공부의 6부가 자리 잡는 3성 6부제의 틀이 갖추어졌습니다. 여기에서 중요한 것은 고려가 중국의 제도를 그대로 복사한 것이 아니라는 점입니다. 고려는 당나라와 송나라의 정치 제도를 참고했지만 고려의 정치 상황에 맞게 변형했습니다. 특히 고려의 중앙 관제는 이후에도 계속 변화했으며 문종 때에 이르러 보다 완성된 형태로 정비되었습니다. 따라서 성종 때 모든 고려의 정치 제도가 완성되었다고 이해하기보다는 고려 중앙 정치 조직의 기본 틀이 성종 때 마련되었다고 보는 것이 적절합니다. 6부는 고려의 실제 행정을 담당하는 중요한 조직이었습니다. 이부는 관리의 인사와 관련된 업무를 맡았고 병부는 군사와 관련된 일을 담당했습니다. 호부는 국가의 재정과 호구 및 토지와 관련된 업무를 맡았으며 형부는 형벌과 법률에 관한 일을 담당했습니다. 예부는 의례와 교육 및 외교와 관련된 업무를 담당했고 공부는 토목과 공업 등에 관한 행정을 맡았습니다.

 

중앙 관제의 정비와 함께 왕명과 군사 기밀을 담당하는 중추원과 감찰 기능을 담당하는 어사대도 중요한 역할을 하게 되었습니다. 삼사 역시 국가의 회계와 재정 업무를 담당하는 기관으로 자리 잡았습니다. 이처럼 국가의 중요한 기능을 여러 관청으로 나누면서 왕의 명령을 실제 행정으로 연결할 수 있는 구조가 만들어졌습니다. 성종의 정치에서 또 하나 주목해야 할 부분은 유교를 국가 운영의 중요한 원리로 받아들였다는 점입니다. 고려는 불교의 영향력이 매우 강한 사회였지만 국가의 행정과 관료 체계를 운영하는 데에는 유교적 정치 이념이 점점 중요해졌습니다. 성종은 유교적 질서와 관료제를 바탕으로 국가를 운영하려 했습니다.

 

이러한 변화는 교육 제도의 정비와도 연결되었습니다. 성종은 992년에 개경에 국자감을 설치했습니다. 국자감은 고려의 최고 교육기관으로 관료로 성장할 인재를 교육하는 역할을 했습니다. 단순히 공부를 가르치는 장소가 아니라 국가가 필요로 하는 관료를 길러내는 기관이라는 점에서 의미가 컸습니다. 성종이 교육과 유교를 중요하게 생각한 이유도 국가 체제의 변화와 연결해서 볼 수 있습니다. 호족 중심의 사회에서는 개인의 가문과 지역적 기반이 정치적 영향력을 결정하는 데 큰 역할을 했습니다. 반면 관료제를 중심으로 한 국가에서는 국가가 정한 기준에 따라 관리가 선발되고 중앙 정부에서 업무를 맡는 구조가 중요해집니다.

 

이런 변화가 하루아침에 이루어진 것은 아니었습니다. 고려에서 관료제와 과거제가 발전하는 과정에는 시간이 필요했습니다. 하지만 성종 때 유교를 국가 운영의 중요한 이념으로 받아들이고 교육 기관을 정비한 것은 이후 고려의 문벌 사회와 관료 체제가 성장하는 기반이 되었습니다. 성종의 정치가 중요한 이유는 왕 개인의 권력을 무조건 강하게 만드는 데만 있지 않았습니다. 왕이 국가를 통치할 수 있도록 중앙 관청을 만들고 지방에 관리들을 파견하고 관료를 교육하는 시스템을 마련했다는 데 의미가 있습니다. 국가가 특정 인물의 능력이나 지역 세력의 협력에만 의존하지 않고 일정한 제도에 따라 운영될 수 있는 기반을 만든 것입니다. 결국 성종 시대의 중앙 관제 정비는 고려가 국가다운 국가로 발전하는 과정이었습니다.

 

왕을 중심으로 중앙 정부가 있고 그 아래에 여러 관청이 업무를 나누어 맡으며 지방에는 중앙에서 파견한 관리가 내려가는 구조가 만들어지기 시작했습니다. 이러한 변화는 고려가 장기간 유지될 수 있었던 국가 체제의 토대가 되었습니다.

 

지방 통치와 국가 체제의 확대

성종의 국가 체제를 이해하려면 중앙 정치 조직만 살펴봐서는 부족합니다. 고려가 실제로 전국을 통치하기 위해서는 지방을 어떻게 관리할 것인지가 매우 중요했습니다. 고려 건국 초기에는 지방의 호족들이 강한 영향력을 행사하고 있었기 때문에 중앙 정부가 전국 곳곳에 직접 관리를 파견하기 어려웠습니다. 성종은 이러한 문제를 해결하기 위해 지방 행정 체계를 단계적으로 정비했습니다. 가장 대표적인 조치가 983년의 12목 설치였습니다. 당시 12목은 양주, 광주, 충주, 청주, 공주, 진주, 상주, 전주, 나주, 승주, 해주, 황주에 설치되었습니다. 이 지역들은 지방 행정에서 중요한 위치를 차지하던 곳이었습니다. 성종은 이곳에 지방관을 파견해 중앙 정부의 행정력이 지방에 직접 미치도록 했습니다. 12목 설치의 의미는 단순히 지방관의 숫자를 늘렸다는 데 있지 않았습니다. 고려 초기 지방의 실질적인 힘은 지역 호족들에게 상당 부분 집중되어 있었습니다.

 

성종은 중앙에서 파견한 관리가 지방 행정을 담당하게 함으로써 호족이 독점하던 행정 권한을 국가의 공식 조직 안으로 끌어들이려고 했습니다. 이와 함께 향리 제도도 정비했습니다. 성종은 983년 지방의 향리 조직을 개편하면서 기존의 당대등을 호장으로, 대등을 부호장으로 바꾸는 등의 조치를 취했습니다. 병부와 창부 역시 사병과 사창으로 개편했습니다. 이러한 변화는 지방 세력의 조직을 중앙 정부가 인정하는 행정 체계 안으로 편입시키는 과정으로 이해할 수 있습니다. 그렇다고 해서 성종이 지방 호족을 모두 제거한 것은 아니었습니다. 오히려 기존의 지방 세력을 완전히 없애기보다는 그들이 가진 지역적 기반을 고려하면서 국가의 행정 조직 안으로 편입시키는 방향으로 나아갔다고 보는 것이 적절합니다. 고려라는 나라 자체가 호족 세력의 협력을 통해 성장했기 때문에 이들을 한순간에 배제하는 것은 현실적으로 어려웠습니다. 성종의 지방 제도는 시간이 지나면서 계속 변화했습니다.

 

995년 성종 14년에는 기존의 12목을 12절도사로 개편했고 전국을 10도로 나누었습니다. 10도는 고려에서 처음 마련된 광역적인 구분으로 당나라의 제도를 참고한 것으로 이해됩니다. 다만 조선의 도처럼 오늘날의 광역자치단체와 같은 행정구역으로 이해하면 안 됩니다. 당시 10도는 사신이 순찰하는 성격이 강한 광역 구분이었습니다. 995년의 개편은 성종이 지방 통치에 군사적인 성격까지 더했다는 점에서도 의미가 있습니다. 12목을 12절도사로 바꾸면서 지방에 대한 통제력을 강화하려 했습니다. 당시 고려는 북방 정세에도 신경을 써야 했기 때문에 지방 행정과 군사 체계를 함께 정비할 필요가 있었습니다. 성종은 지방관이 안정적으로 업무를 수행할 수 있도록 경제적인 기반도 마련했습니다. 983년에는 주와 부와 군과 현과 관과 역 등에 토지를 지급했고 이후 지방관이 행정 업무를 수행하는 데 필요한 기반을 마련했습니다.

 

986년에는 지방관이 가족을 데리고 부임할 수 있도록 했고 987년에는 12목에 경학박사와 의학박사를 파견했습니다. 지방에서도 교육과 행정이 함께 이루어질 수 있도록 한 것입니다. 993년에는 개경과 서경 및 12목에 상평창을 설치했습니다. 상평창은 물가를 조절하는 기능을 담당했습니다. 흉년이나 물가 변동으로 백성들의 생활이 어려워질 때 국가가 경제 문제에 개입할 수 있는 장치를 마련한 것입니다. 이것은 성종의 국가 체제 정비가 단순히 왕권을 강화하는 정치 개혁에 그치지 않았다는 것을 보여주는 부분이기도 합니다. 군사 제도 역시 성종대 국가 체제 정비와 연결되어 있었습니다. 성종 시기에는 중앙군과 지방군의 조직이 점차 정비되기 시작했고 995년에는 6위가 편제되었습니다.

 

6위는 고려 전기 중앙군의 중요한 축으로 발전하게 됩니다. 다만 흔히 말하는 2군 6위 전체가 성종 때 한 번에 완성되었다고 보기는 어렵고 2군은 이후 현종 때 정비된 것으로 이해됩니다. 성종의 국가 체제는 결국 중앙과 지방을 하나의 행정 질서로 연결하는 방향으로 발전했습니다. 중앙에서는 관청을 정비하고 지방에서는 지방관을 파견했으며 교육 기관을 만들고 군사 조직을 정비했습니다. 국가가 필요한 인재를 교육하고 관리하며 지방에 보내는 구조가 만들어지면서 고려는 점차 제도에 의해 움직이는 국가로 변화했습니다. 물론 성종 때 모든 제도가 완성된 것은 아닙니다. 고려의 중앙 관제는 이후에도 계속 개편되었고 지방 제도 역시 현종 때 큰 변화를 겪었습니다.

 

특히 1018년 현종 9년에는 4도호부와 8목 및 여러 주군현과 진 등의 지방 제도가 다시 정비되면서 고려의 지방 통치 체계가 더욱 구체화되었습니다. 따라서 성종의 역할은 고려의 모든 국가 체제를 완성한 왕이라기보다 이후 고려의 정치 제도가 발전할 수 있는 기본 틀을 마련한 왕이라는 데 더 큰 의미가 있습니다. 성종이 남긴 가장 큰 변화는 고려가 왕건 개인의 정치력과 호족 세력의 협력에 의존하는 나라에서 중앙 정부와 지방 행정 조직을 통해 운영되는 나라로 변화하기 시작했다는 점입니다. 982년 최승로의 시무 28조가 정치의 방향을 제시했고 983년 12목 설치가 지방 통치의 변화를 이끌었으며 992년 국자감 설치가 관료를 길러내는 교육 기반을 마련했습니다. 995년에는 중앙 관제와 지방 제도를 다시 정비하면서 국가 운영의 틀이 한층 구체화되었습니다.

 

왕건이 918년 고려라는 나라를 세우고 936년 후삼국을 통일했다면 성종은 그 고려가 실제로 운영될 수 있는 국가 체제를 만들어 가는 데 중요한 역할을 했습니다. 그래서 성종의 시대는 고려사에서 단순히 한 왕의 치세를 넘어 고려의 중앙집권적 국가 체제가 본격적으로 모습을 갖추기 시작한 시기로 평가할 수 있습니다.